孙事龙：补偿方案实践中的困惑
一、问题由来
笔者之所以讨论该话题，缘于办案过程中关于补偿方案理解争议，从国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》看，涉及到补偿方案主要条款如下：
《条例》第10条规定：房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府；市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见；征求意见期限不得少于30日。
第11条规定：市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
第13条规定：市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。
从以上立法内容不难看出厘清补偿方案重要性，其不仅是作出征收决定的前提基础行为，也是被征收人维权的重要起点，《征收条例》赋予被征收人可以对征收补偿方案提出意见，并有权得到答复，公开答复结果。问题在于何为补偿方案，若概念不清，政府义务和职责等于摆设，被征收人权利形同虚设。笔者代理的扬州市数个国有土地上房屋征收案件，征收部门把规范性法律文件规定笼统照搬照抄作为补偿方案；有的地方补偿方案没有征求意见过程或征求意见后不具体答复意见提出人；等等时有发生，法院判案感到困惑，由于没有详细规定，法院站在政府角度，不认为政府行为违法是必然的。
二、笔者解读立法原意
笔者认为，《征收条例》对补偿方案多处规定，就是为了使补偿具体方案早日出台，及早发现问题，及时纠正偏差，鼓励绝大多数人支持征收工作，我个人认为补偿方案应该具备原则和内容。
1、原则。
（1）科学化原则，即根据法律规定和市场客观价值规律制定补偿方案。
（2）合理化原则，即补偿方案涉及的标准建立在合理、合法基础上。如《征收条例》规定补偿方式，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换，不能随意采取只能货币补偿；补偿范围，房屋价值的补偿、搬迁、临时安置的补偿、停产停业损失的补偿及其补助和奖励等不能缩小。
（3）利益最大化原则。补偿方案就是政府愿意出何种代价购买权利人财产，标准当然由优势一方政府掌控，不能出现象某市拆迁工作总结引以为荣的称赞如何花很小代价取得很多土地。
（4）具体化原则。补偿方案应该具体、明确，除房屋本身价值有待估价外，补偿方式、标准、范围等都需要体现在补偿方案中，如果含糊其辞详见立法规定或者什么文件，等于没有补偿方案，至于先进入征收程序，具体化补偿方案到时再说更是与《征收条例》立法背道而驰。
2、补偿方案应具备基本内容
（1）房屋征收范围。具体明确四至点，并有调查确认后花名册，不能笼统见规划红线图，被征收人对于图的详细情况不知，图的更改不能监督。
（2）实施时间。搬迁时间、鼓励期限、过渡期限等。
（3）补偿方式、补偿范围及其对应方式项下的具体内容。产权调换房源、位置，货币补偿依据、过渡费用、搬迁费用、装修费用，特殊类型建筑补偿等。
（4）奖励政策。
三、与过去立法比较
《拆迁条例》规定，办理拆迁许可证需要提交拆迁计划和拆迁方案。《征收条例》规定的补偿方案与拆迁计划和方案相比，笔者粗略概括为：
1、从单方制定拆迁计划和方案到补偿方案出台互动，征求民意，体现民主性。
2、赋予了救济权，即原来是暗箱操作，拆迁人提交给拆迁管理部门，如今对于补偿方案有异议的可以提出，并要求将答复结果公布。
3、强调的是如何具体化补偿，从虚到实，不单纯做个形式文书。
4、主动公开。通过征求意见、发布公告等公开，由过去任意性到强制性的转变。
三、建议
前述，补偿方案重要性，立法目的就是补偿公平、公开、公正、及时，减少行政行为任意性、被征收人投机性诸多影响征收工作不良现象，如果没有关于补偿方案程序、内容具体性要求，没有制约措施、惩罚条款，仍旧出现是非无标准、法院难断案尴尬局面，此时，所谓的方案要求、救济权利一切仍回归到形同虚设，法不成法的战火纷飞时代。
