学术研究

不服土地证的解决途径

不服政府颁发土地所有权证或者使用权证案件在行政复议实践中十分常见。不服土地证案件是否属于复议前置,如何解决这类争议,政府法制机构与人民法院在认识上经常产生歧义。因此,有必要对这一问题进行探讨。
 
  一、不服土地证案件不属于行政复议前置
 
  首先,从土地证的性质看,不服土地证受行政许可法调整。土地证一般是通过土地总登记和初始登记取得。土地总登记是指在一定时间内对辖区内全部土地或者特定区域内土地进行的全面登记。初始登记是指土地总登记之外对设立的土地权利进行的登记。行政机关颁发土地等自然资源的使用权证书的行为以及行政相对人领取有关土地等自然资源的使用权证书的土地总登记和初始登记,属于行政许可性质。行政许可法第七条规定,公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可,有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。这是选择性的法律规定,也就是说,公民、法人或其他组织对行政机关颁发、收回或注销土地证的行政行为不服,既可以提起行政诉讼,也可以提起行政复议。
 
  其次,根据最高人民法院的司法解释,不服土地证不属于行政复议法第三十条第一款的调整范围。《最高人民法院关于适用<行政复议法>第三十条第一款有关问题的批复》(法释[2003]5号)规定:“根据行政复议法第三十条第一款的规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿产、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为,侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的,经行政复议后,才可以向人民法院提起行政诉讼,但法律另有规定的除外”。批复中的“确认”是指当事人对自然资源的权属发生争议后,行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。也就是说对双方争议的权属进行审查,给予确定、认可、证明并予以宣告的行政裁决行为。这种行为具有权源争议性。而土地登记发证行为只是一种行政许可行为,不具有权源争议性。行政裁决与行政许可是相似的具体行政行为,是既有联系又有区别的两个法律概念。两者最主要的区别是:行政裁决是在发生争议的情况下,对特定的法律事实、法律地位和法律关系进行的确定,简言之,是对行政相对人双方争议的权属等进行确权或确认。而行政许可则是准许行政相对人从事某种特定的活动,即获得过去没有的权利,是权利的赋予,换言之,是对行政相对人的申请进行审查、颁发准许证件的许可行为,它不一定是发生在双方争议的情况下。不服经由土地总登记、初始登记所取得的土地证件,是基于行政相对人的申请而给予的一种许可行为,而不是对申请人与第三人双方权属发生争议后作出的确权决定,因此不属于行政裁决范畴,不属于行政复议法第三十条第一款的调整范围。
 
  第三,《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》([2005]行他字第4号)对最高人民法院法释[2003]5号批复中的“确认”二字的含义做了进一步的明确,同时也认定颁发土地证属于行政许可性质,不服土地证不属于复议前置:“‘确认’,是指当事人对自然资源的权属发生争议后,行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记,属于行政许可性质,不应包括在行政确认范畴之内。据此,行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”根据这一解释,需要复议前置的并不是颁发自然资源权利证书这样的“确权”行为,而是行政机关就当事人间自然资源权属争议所作出的“确权”行为,即行政机关处理民事争议的行政裁决行为。
 
  二、不服土地证有三种解决途径,即行政复议、行政诉讼和民事诉讼
 
  (一)不服土地证提起行政复议的申请期限适用行政复议法第九条的规定,即一般是应自知道具体行政行为之日起60日内提出;提起行政诉讼的起诉期限适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定:“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”即从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。超过法定期限,就视为自动放弃权利,导致复议申请权或提起诉讼权利的丧失。行政复议申请期限和行政诉讼的起诉期限的立法目的,一是对行政管理相对人合法权益的保护,二是维护正常的行政管理秩序。
 
  (二)人民法院应积极执行《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十一条的规定,在行政诉讼中一并审理民事案件。行政诉讼中一并审理民事案件指的是,人民法院在审理行政案件的同时,对于引起该案件的行政争议有关的民事纠纷一并审理的诉讼活动。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》增设行政诉讼中一并审理民事案件的规定,主要是出于以下三点考虑:第一、方便当事人诉讼,节省诉讼成本;第二,提高行政审判效率,避免行政审判结果与民事审判结果的矛盾;第三,彻底解决纠纷(行政纠纷和民事纠纷),维护法律关系与社会秩序的稳定性。不服土地证案件,本质上是由民事纠纷引发。如果在民事纠纷没有解决的情况下,将处理民事纠纷的行政机关作为被告告到人民法院,人民法院仅通过行政诉讼程序审查行政机关作出的行政行为是否合法,这样处理,很容易造成将民事纠纷在司法机关和行政机关之间推来推去,解决不了当事人所关心的民事权益的保护问题,偏离了所要解决的核心问题即民事纠纷本身,徒增了问题的复杂性。人民法院应该采取切实措施,推进在行政诉讼中一并审理民事案件工作,为和谐社会做出努力。
 
  (三)物权法第十九条第二款规定了异议登记制度,利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误,不动产登记簿记载的权利人不同意更正的,利害关系人可以向登记机构申请异议登记,申请人应在异议登记之日起十五日内提起确权之诉,否则异议登记失效。该条款是通过民事诉讼途径解决不服土地证案件的法律依据。物权法这一填补立法空白的规定,无疑为解决不服土地证案件找到了一条最为便捷的途径。
 
  三、不服土地证案件不应作为土地权属争议案件(即土地行政裁决案件)受理
 
  不服土地证可以通过行政复议、行政诉讼和民事诉讼三种法定途径予以解决。虽然实践中将不服土地证作为土地权属争议案件予以受理屡见不鲜,但这种做法很明显缺乏法律依据。原国家土地管理局《对浙江省土地管理局关于土地登记中有关问题的请示的批复》(国土批〔1997〕87号)对此早有明确意见:“土地权属争议是指土地登记前,土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属问题而发生的争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的,不属于土地权属争议。利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记,也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。”。
 
  《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十二条第四款规定:“已经依法登记发证确认土地所有权、使用权后,又发生民事侵权行为的,当事人可以直接向人民法院提起民事诉讼。”国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条第(一)项规定:土地侵权案件不作为争议案件受理。因此,如果争议土地已经依法登记发证,不论是主张按土地证享有权利还是不服土地证,均不应再作为土地权属争议案件受理。