孙事龙：浅析集体土地使用权收回理由与程序

法律规定】
   《土地管理法》第六十五条规定,有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：
　　（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；
　　（二）不按照批准的用途使用土地的；
　　（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。
依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
【问题提示】
1、什么是乡（镇）村公共设施、公益事业？
    通常而言，乡（镇）村公共设施，是指在乡（镇）、村农民集体所有的土地上兴建的为适应公众物质生活需要的种种设施。主要包括：道路、桥梁、供水、排水、电力、通讯、公共交通、公共厕所、煤气、沼气、食堂、仓库等设施；乡（镇)村公益事业，是指在乡（镇）村行政区域内为公众进行社会活动和文化、教育、卫生、医疗、保健及其他公共利益的需要而设置的事业，主要包括；学校、卫生所、幼儿园、敬老院、体育场、商店、影剧院等。对于农村以私入名义以营利为目的而设立的事业，如影剧院、放像厅、理发店、诊所等，不能作为公益事业，而应作为农村专业户，对其建设用地应按农村专业户的建设用地程序审批，并按照有关规定给被占地单位以适当的补偿。
     这不禁让人想到房屋、土地征收前提条件“公共利益”，《国有土地房屋征收与补偿条例》用列举的方式对房屋征收公共利益作出界定，并且规定征收房屋的，土地使用权同时收回。
2、如何认定是不按照批准用途使用土地的？
    我国实行土地用途管理制度，按照《土地管理法》第4条，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。国土资源部《全国土地分类（试行）》将农用地分为耕地、林地、园地、牧草地、其他农用地五大类，58小项；建设用地分为八大类，64小项。由此可见，土地用途既有《土地管理法》规定的三大类，也可细化136小项。
    不按照规定使用土地理解上两种，一种是违反土地管理法规定，改变三大类用途，如把农用地改变为建设用地；一种理解是在批准的一类用途中改变项目用途，如建住宅改为建商业房，种植业改为养殖用地。这些具体问题，各地认识不一，标准不同。笔者认为，土地用途管理制度就应该按照国土资源部公布的分类标准执行，即只要改变小项就是改变用途，如果只在三类用途中判断是否相互改变，显然管理过于宽松，也无法落实，还造成批准是住宅任意建成非住宅。
   土地用途管制是法律强制性规定，如基本农田“五不准”，即不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网；不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动；不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设；不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划,将基本农田纳入退耕范围;除法律规定的国家重点建设项目以外,不准非农建设项目占用基本农田。
【疑难问题】
 1、违反合同约定土地用途是否可以收回土地？
     前述，改变土地批准用途的，可以收回土地使用权。如果改变土地承包合同、租赁合同等约定用途的，如未经协商，一方将种植水稻耕地改为改为种植果树，是否可以解除合同，收回土地使用权呢？笔者认为，应该可以。理由：（1）改变约定用途实际就是改变批准用途，合同约定意味着是基于土地原批准、登记用途进行约定，批准种植业，如果私自变成养殖业，必然涉及土地被破坏，涉及整体土地规划、功能，用途布局；（2）改变约定通常是与土地违法密切关联；（3）改变约定用途是根本违约。
2、收回土地是通过行政手段还是司法民事诉讼方式？
     所谓行政手段，笔者认为是通过有权行政机关，通过行政处罚和行政处理决定方式从用地人手中把集体土地使用权收回。民事诉讼方式是通过向法院对用地人提起诉讼，判令用地人退还集体土地，其中常涉及解除合同。
而条文规定“农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权”，这实际是违反法理，不合逻辑的内容，行政手段和民事诉讼两种途径收回土地使用权。
（1）如果不按照批准用途使用土地，通过行政手段收回土地，最常见是行政处罚。土地管理部门、乡镇人民政府对土地违法行为进行处罚，难道通过农村村集体经济组织报有关政府批准，显然于法无据。或许，土地违法村集体可以举报，但土地管理部门、乡镇人民政府处罚土地违法行为也可以不经过村举报，其他途径获取违法信息，也可以执法。
（2）如果是对违反土地使用行为提起合同诉讼或者侵权诉讼，农村集体经济组织可以直接维权，法理上也不需要人民政府批准。
（3）如果是乡（镇）村公共设施和公益事业建设、因撤销、迁移等原因而停止使用土地的，则适用行政处理方式收回集体土地使用权。
3、如何报经原批准用地的人民政府批准？
     笔者认为，报政府批准过于笼统，本条农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准应该指通过行政处理决定的方式收回土地，即基于法律规定的情形。通过政府作出收回土地决定，用具体行政行为方式收回土地。理论上这样理解，从实际看，政府对集体土地使用权用行政决定收回做法很少，主要原因法律依据不充足。一般是，通过征收集体土地改变所有权、使用权。
      但有一种普遍情况，农村集体经济组织向政府及有关部门汇报本村违法用地情况，报经原批准用地的人民政府批准，由人民政府组织力量查处。这与报经原批准用地的人民政府批准还是有一定区别的。
4、补偿标准
       目前，《土地管理法》对国有土地使用权收回和集体土地征收都有补偿标准，但法律、法规、规范性法律文件很难见到对于集体土地收回如何补偿。举例说，原来某土地是企业用地，村集体经济组织欲用该地办学校，如何补偿原企业主。是采取企业搬迁、置换土地还是货币补偿，若协商不成，裁决或者法院判决依据、标准，笔者认为，特别是货币补偿，涉及企业不继续生产造成损失，无法估计，等于没有标准。《物权法》对于这种物权是保护的，也只规定土地、房屋征收补偿标准。十八届三中全会关于集体经营性建设用地与国有土地，同等入市，同地同权，这就出现新挑战。
      综上所述，《土地管理法》对于集体土地使用权收回管理制度尚不到位，怎么行使、如何制约以及监督权力，实践中可操作性缺乏，修改土地法不单纯停留在土地征收这一环节。